Sheng Songcheng: How to Vigorously Boost Consumption from the "Government Work Report"

本文認為，在政策排序上，“大力提振消費” 首次置於投資之前，凸顯了消費在宏觀經濟政策中的優先地位；在理論層面，明確將消費作為內需短板予以重點突破，標誌着經濟發展理念的重要轉變。當然，這並不意味着忽視投資的作用，而是更加強調消費與投資的協同發展，共同推動內需擴大。

* 本文為中歐國際工商學院教授、人民銀行調統司原司長盛松成於 3 月 26 日在全球財富管理論壇 “2025 國際經濟形勢與市場展望” 研討會上的發言。

《政府工作報告》提出，“大力提振消費，提高投資效益，全方位擴大國內需求。促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨。”

值得注意的是，“大力提振消費，提高投資效益，全方位擴大國內需求” 這一政策表述具有重要的理論創新和實踐意義。其雛形最早可追溯至去年 9 月的政治局會議和 12 月的中央經濟工作會議，後在《政府工作報告》中得到進一步強化。這一表述的重要性體現在：第一，在政策排序上，“大力提振消費” 首次置於投資之前，凸顯了消費在宏觀經濟政策中的優先地位；第二，在理論層面，明確將消費作為內需短板予以重點突破，標誌着經濟發展理念的重要轉變。當然，這並不意味着忽視投資的作用，而是更加強調消費與投資的協同發展，共同推動內需擴大。

一、消費在今年經濟增長中將扮演更重要的角色

從宏觀經濟運行態勢來看，雖然去年和今年的 GDP 增長目標均設定為 5% 左右，但經濟增長的結構性特徵正在發生顯著變化。通過對 “三駕馬車”（投資、消費和淨出口）貢獻度的分析可以發現：近年來，內需（包括消費和資本形成總額）對經濟增長的貢獻率呈現持續下降趨勢。需要説明的是，在國民經濟核算體系中，“資本形成總額” 與通常意義上的 “投資” 存在統計口徑的差異，但為便於理解，本文沿用慣例將二者統稱為投資。

特別值得注意的是淨出口（Net exports）的變化趨勢。作為 GDP 核算中 “貨物和服務淨出口” 的指標，其貢獻率從負值轉為正值，2024 年全年對經濟增長的貢獻率超過 30%，其中第三、四季度更是達到 45% 以上。考慮到國際經貿環境的不確定性，特別是地緣政治因素的影響，今年可能很難維持如此高的淨出口貢獻度。這就對擴大內需，特別是提振消費提出了更高要求。基於這一背景，《政府工作報告》明確提出要 “促進消費和投資更好結合”。

為直觀展示我國消費水平，我選取了佔全球 GDP 總量 63.16% 的 10 個典型國家（包括中國、日本、美國、德國、阿根廷等）進行橫向對比。數據顯示，當這些國家人均 GDP 處於 10,000—15,000 美元階段時，平均消費率達到 73.22%。而我國 2023 年人均 GDP 已達 13,000 美元，但消費率僅為 56.8%（2024 年數據尚未公佈），較國際平均水平低約 20 個百分點，這一差距充分説明我國消費水平仍顯不足。

二、應增強對住户部門的再分配調節力度

（一）收入分配與消費提振的理論機制

決定消費水平的核心因素並非名義收入，而是經過再分配調節後的實際可支配收入。這裏的 “再分配” 包括税收調節、轉移支付、社會保險等。從國民收入分配格局來看，我國經歷了顯著的結構性變化：過去居民部門在再分配後的收入佔比高於初次分配，但近二十年來，這一關係發生逆轉，再分配後的居民收入佔比反而低於初次分配。

國際比較顯示，2022 年我國住户部門可支配收入佔 GDP 比重為 60.8%（2023 年數據尚未公佈），顯著低於日本的 70.3%、德國的 69.5%，更遠低於美國的 84.9%。這種收入分配格局的差異，構成了我國消費率長期偏低（2023 年為 56.8%）的深層次原因之一。

（二）消費升級與產業轉型的互動關係

《政府工作報告》提出 “強化宏觀政策民生導向”，指出 “經濟政策的着力點更多轉向惠民生、促消費，以消費提振暢通經濟循環，以消費升級引領產業升級，在保障和改善民生中打造新的經濟增長點”。其中，“以消費升級引領產業升級” 具有深刻的理論內涵和實踐價值。以美國為例，1960 年代初期人均 GDP 達 1.9 萬美元時消費率為 77%，當前人均 GDP 升至 8.3 萬美元后消費率提升至 82%。這一演變過程印證了消費對產業升級的引領作用：從 3G 到 5G 的技術迭代，以及我國新能源汽車產業的 “彎道超車”，都得益於消費市場的規模效應和需求牽引。我國擁有 14 億人口的超大規模市場優勢，消費升級將為新質生產力發展提供持續動力。

（三）社會保障制度的國際比較與政策啓示

比較研究主要發達國家社會保障支出。其中，歐盟、日本、美國等經濟體普遍採用統一的社會保障財政支出佔 GDP 比重作為衡量標準。為更全面評估我國社會保障水平，本研究構建了四級統計口徑：口徑 1是基礎社會保障支出佔 GDP 比重；口徑 2是社會保障 + 醫療衞生支出佔 GDP 比重；口徑 3是口徑 2+ 保障性住房支出（含安居工程、購房補貼、公建維修改造等）；口徑 4是口徑 3+ 教育（最寬泛民生支出口徑）。即便採用最寬泛的口徑 4 進行國際對比，我國民生支出佔 GDP 比重仍顯著低於發達經濟體水平。這一實證研究結果有力支撐了《政府工作報告》提出的 “強化宏觀政策民生導向” 戰略，凸顯通過惠民生促消費培育新增長點的必要性。

當前實施的消費品以舊換新、消費券等刺激政策屬於短期需求管理工具，難以形成可持續的消費增長機制。從長期來看，需要推進税收等領域的制度性改革。我國中等收入羣體的税負仍有優化空間。現行個税制度對年收入 10—30 萬元羣體設置的 10%—20% 税率可能抑制消費潛力。建議重點降低中等及以下收入羣體的税負，該羣體邊際消費傾向較高，是擴大消費的主力軍。具體改革可考慮提高基本減除費用標準、降低中等收入檔位税率等措施，同時需要做好財政可持續性評估。

（四）政策建議

基於當前經濟形勢與消費促進需求，現提出以下兩項政策建議：

第一，優化個人所得税制度。建議將個税起徵點由現行的 5000 元/月適度提升至 8000 元/月。經測算，此項調整將減少税收約 300 億元/年，僅佔 2024 年預計税收總額的 0.17%。同時，建議對年收入 10—20 萬元區間税率由 10% 降至 5%，20—30 萬元區間由 20% 降至 15%。上述方案預計每年減税規模約 1300 億元，雖相當於一次特別國債發行規模的 13%，但具有顯著的"消費直達"效應，能有效提升中低收入羣體的可支配收入與消費預期。

第二，完善重點羣體社會保障體系。針對我國靈活就業人員規模龐大（約 8000 萬人，佔總就業人口 21%）的特點，建議重點加強以下保障措施：一是加快落實育兒補貼政策；二是健全靈活就業人員社會保險制度；三是穩步提高養老金待遇水平。通過強化轉移支付力度，切實提升特定人羣的社會保障水平，增強其消費信心與預期穩定性。

三、服務業消費具有較大潛力

從消費結構來看，服務業消費佔據重要地位。對此，《政府工作報告》明確提出要 “放寬准入、減少限制、優化監管”，以擴大健康、養老、托育、家政等多元化服務供給。這一政策導向表明，促進消費不僅需要從需求側發力，更需解決供給側的結構性問題。當前我國在養老、托育、家政、健康醫療等服務領域仍存在明顯的供給不足，這直接制約了消費潛力的釋放。

我國服務消費佔居民消費總額的比重為 52%，這一比例明顯低於美國的 65%。具體而言，居民消費可分為服務消費和商品消費（社會消費品零售總額）兩大類。值得注意的是，1970 年至 2023 年間，美國服務消費各領域均呈現顯著增長態勢：醫療護理支出增長 64 倍，娛樂服務和金融保險服務分別增長 52.8 倍和 47.7 倍。這種結構性變化不僅體現了服務消費比重的提升，更反映了居民消費向健康、文化、金融等高端服務領域的升級趨勢。

當前我國消費領域面臨的結構性矛盾亟待解決，特別是在應對人口老齡化、完善托育服務、緩解少子化趨勢等方面，亟需通過服務業轉型升級來補齊短板。近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《提振消費專項行動方案》提出了 30 項具體舉措，其中特別強調要穩步推進服務業擴大開放，重點包括電信、醫療、教育等領域的開放試點。這一政策導向具有突破性意義：與製造業開放相比，我國服務業開放程度相對滯後，此次在長期開放不足的教育、醫療、電信行業推進試點開放，體現了深化服務業改革的決心。

需要強調的是，服務業改革開放與製造業具有同等重要性。只有通過服務業的結構性改革，才能真正實現服務業的提質升級，進而穩定經濟增長、改善收入預期，並推動產業向新質生產力方向發展。這一發展路徑不僅是提振消費的關鍵舉措，更是實現經濟高質量發展的重要突破口。

本文作者：盛松成，來源：中國財富管理 50 人論壇，原文標題：盛松成：從《政府工作報告》看如何大力提振消費

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