Well-known geopolitical strategy research institution Clocktower: The political backlash the Federal Reserve cannot escape

近期，在特朗普總統持續施壓之下，美聯儲獨立性遭侵蝕的問題再次成為輿論焦點。尤其是特朗普解僱美聯儲理事 Lisa Cook，以及鮑威爾在 Jackson Hole 年會上意外轉鴿，更加深了華爾街對美聯儲 “政治化” 的擔憂。在此背景下，華爾街見聞分享一篇知名地緣策略研究機構 Clocktower 近期策略報告的核心觀點，供讀者參考，以更好理解美聯儲正在經歷的政治再定位。

Clocktower 認為，美聯儲在美國曆史上從未真正獨立過。投資者所謂的 “獨立性”，更多隻是 20 世紀 80 年代以來，央行反通脹取向與新自由主義政治共識之間的一次短暫契合。如今，隨着美國社會的主導意識形態由新自由主義轉向民粹主義，美聯儲隨之而來的政治再調整幾乎不可避免。

所謂的美聯儲 “獨立性”，本身就是一個存在缺陷的概念，因為它並未在美國法律中得到明文規定。從美聯儲 1913 年成立至今的歷史經驗表明，其政策和行動始終受到政治力量的塑造、制約甚至直接指揮，包括行政部門的壓力、國會的授權約束，以及更廣泛的意識形態潮流。

1980 年前：服從政治力量

自 1913 年創立起，美聯儲就是政治妥協的產物，並長期處於政府控制之下。早期，美聯儲更多地扮演財政部的融資工具角色，而非獨立的貨幣當局。第一次世界大戰期間，它以低利率貼現國債，為政府舉債提供資金。在大蕭條時期，羅斯福總統通過 1933 年的緊急權力剝奪了美聯儲的金本位約束，使財政部完全主導基礎貨幣並凍結美聯儲資產。到二戰期間，美聯儲更是明確承諾壓低利率，以降低財政部的融資成本。時任主席馬里納·埃克爾斯甚至直言，美聯儲只是在 “執行財政部的決定”。

1951 年的 “財政部—美聯儲協議” 通常被視為現代美聯儲獨立性的起點，它終結了戰時的利率管制，使美聯儲能夠以控制通脹為目標。然而，這份 “獨立性” 不過是名義上的，很快又被政治壓力侵蝕。20 世紀 60 年代，時任美國總統林登·約翰遜強烈要求美聯儲主席威廉·馬丁維持低利率，以支持越戰開支和 “偉大社會” 計劃。1965 年，約翰遜總統甚至據傳在德州農場與馬丁就加息問題發生衝突。1967 年，雙方達成妥協：美聯儲放鬆政策，換取約翰遜推動國會通過加税。

尼克松總統在 1970 年代更進一步，將美聯儲視為政治工具。他在 1970 年任命阿瑟·伯恩斯為主席，期待其奉行寬鬆政策，並在第一任期內通過逾百次私下會晤反覆施壓，甚至在著名的 “尼克松錄音帶” 中留下明確要求擴大貨幣供應、助力 1972 年連任的指令。此後，福特和卡特兩任總統雖然手段更為隱晦，但仍持續向美聯儲施壓：福特向國會保證貨幣供應會增長，卡特則在競選中公開批評美聯儲的反通脹立場。

圖：尼克松總統與時任美聯儲主席伯恩斯

除了行政部門的直接干預，美聯儲同樣受制於更廣泛的政治和社會氛圍。阿瑟·伯恩斯 1979 年的演講《中央銀行的痛苦》是這一侷限的最佳註腳。他指出，1970 年代的持續通脹，並非單純源自糟糕的貨幣管理，而是更深層的政治現實：美國選民和民選代表更看重就業、增長和福利，而非物價穩定。每一次緊縮嘗試都會立刻給家庭和企業帶來切實痛苦，引發國會和公眾的抵制，而抑制通脹的長期收益卻模糊難見。伯恩斯直言，通脹之所以頑固存在，是因為存在 “強烈而普遍的政治偏好” 傾向於擴張政策。他的結論凸顯了貨幣政策的政治屬性：沒有廣泛的民意支持，中央銀行再怎麼標榜 “獨立”，也無法真正壓制通脹。

1980 年代至 2010 年代：獨立性的 “新自由主義構建”

1970 年代的通脹動盪為新自由主義的興起打開了政治空間。對高通脹感到厭倦的選民開始右轉，傾向於小政府、放松管制和市場導向改革。里根在 1980 年的壓倒性勝利象徵了這種中位選民的轉向，把財政保守主義與反通脹熱情植入美國經濟治理的核心。在此背景下，央行 “獨立性” 被重新定義為防範政治動機下濫發貨幣的制度防線，其首要任務是確保價格穩定。沃爾克在 1979 年被任命為主席（由卡特提名、里根延續），其堅定的加息行動正是這種政治轉向的縮影。

然而，這種所謂的 “獨立” 從未真正脱離政治。它本質上是一種政治建構，用以推行新自由主義的優先事項。通過將低通脹（明顯有利於債權人和資本持有者）置於充分就業（歷來是親勞工政策核心）之上，美聯儲的 “獨立性” 實際上成為隔離政策制定過程與勞工再分配訴求的機制。因此，央行獨立性並非某種 “技術官僚治理的中性迴歸”，而是 1980 年代社會政治共識的產物。

格林斯潘 1987 至 2006 年的長期執掌進一步強化了這一模式。他主導的所謂 “偉大穩健期”，以穩定增長和低通脹著稱，塑造了美聯儲作為技術官僚、不受政治影響的形象。然而，在這層表象之下，格林斯潘治理下的美聯儲積極推動新自由主義金融自由化，對投機泡沫視而不見，營造了極度有利於資產持有者的政策環境。2008 年金融危機的種子正是在這種 “市場友好型獨立性” 時期播下的。

在全球範圍內，這種新自由主義版本的央行獨立性在 1990 年代至 2000 年代快速傳播，通過 IMF 貸款附加條件、精英政策網絡及 “華盛頓共識” 廣泛推廣。在國際市場眼中，“獨立性” 逐漸與 “可信度” 劃上等號，而 “可信度” 的定義則被狹隘地限定為對低通脹與財政約束的承諾。

圖：格林斯潘積極推行新自由主義金融自由化（左）“新自由主義” 下的央行獨立性是 “華盛頓共識” 的產物（右）

2010 年後：新自由主義共識式微與政治壓力的回潮

2008 年全球金融危機（GFC）開啓了對自 1980 年代以來主導美國經濟政策的新自由主義共識的逐步侵蝕。隨着收入不平等加劇、實際工資停滯，以及 “政府救了華爾街，卻讓普通民眾買單” 的觀感加深，美國選民在 2010 年代逐漸轉向各類民粹主義思潮。這一政治重塑削弱了社會對舊有正統觀念——財政緊縮、放松管制與政府有限角色——的接受程度，取而代之的，是公眾對直接支持工人和居民部門政策的更強烈訴求。在這種背景下，美聯儲無法將自身與不斷變化的政治風向隔絕開來。

圖：民粹主義的崛起（左）呼籲政府在經濟中發揮更大作用（右）

耶倫擔任美聯儲主席的時期，正好反映了這一演變。她的鴿派立場雖然可以用傳統宏觀經濟邏輯解釋——低通脹與經濟復甦脆弱——但更深層的社會政治環境同樣關鍵。耶倫不斷強調 “強勁勞動力市場” 的重要性，並突出失業對個體生活的衝擊，這與公眾對 “涓滴經濟學”（富人致富後財富自然會向下滲透的理論）的懷疑態度相呼應。

疫情期間，美聯儲的表現進一步凸顯了這種轉變。隨着 2020 年底至 2021 年通脹壓力逐步累積，美聯儲卻遲遲不願迅速收緊政策，堅持認為通脹是 “暫時性的”。其背後體現出政治敏感性：數以百萬計的家庭仍在疫情衝擊中緩慢恢復，過早收緊政策極易被視為對工薪階層的冷漠甚至無情。實質上，美聯儲在優先事項上的偏移更貼近近十年來美國公眾日益強化的再分配訴求與親勞工傾向。這並非狹義的黨派化 “左傾”，而是對社會輿論和政治氛圍的順應。

圖：美聯儲對通脹” 暫時性 “的表述根本上是政治化的選擇

特朗普時期美聯儲 “獨立性” 的必然重塑

如果説 1980 年代美聯儲的獨立性之所以能夠成立，是因為社會在新自由主義優先事項上形成了強烈的政治共識，那麼它在特朗普時期的式微，則反映出這一共識的瓦解，以及民粹主義崛起為美國政治的主導力量。美聯儲能否保持 “獨立”，一直取決於其政治資本——即在公眾和民選官員眼中的合法性。20 世紀 80 年代初，沃爾克的反通脹政策之所以成功，正是因為美國公眾對物價失控已經失去耐心，並願意支持一次痛苦的經濟再平衡。換言之，獨立性能夠維繫，是因為它符合 1980 年代至 2010 年代初的中位選民偏好。

相比之下，進入 2010 年代和特朗普時期，美聯儲揹負着 “建制派精英機構” 的形象包袱——一個未經選舉產生的技術官僚組織，在金融危機中救助了華爾街，卻讓普通家庭承受房屋被收回、工資停滯和貧富差距擴大的苦果。無論是左翼還是右翼的民粹主義者，都在對美聯儲的合法性表示懷疑。

在這種條件下，尤其是在公眾支持率跌至歷史低點之際，美聯儲賴以保持獨立性的政治資本逐漸流失。一個曾經依靠兩黨共識保護的機構，如今暴露在公眾敵意和總統攻擊之下，不再擁有沃爾克—里根時代保護它的那份合法性基礎。實質上，政治環境迫使美聯儲不得不隨民粹主義潮流而動。換言之，其政策取向可能愈發呼應民粹優先事項：維持寬鬆的貨幣環境以支撐資產價格，並在 “就業市場強勁” 的名義下容忍更高的通脹。

圖：美國民眾在 1980 年一致支持抗通脹（左）現如今的美聯儲已幾乎沒有維持獨立的政治資本（右）

如果仍有人相信在這種環境下美聯儲能夠保持獨立，那或許是沒有從特朗普時期司法獨立性的削弱中吸取足夠教訓。2025 年 3 月 14 日，美國司法部長潘·邦迪在司法部總部為特朗普安排了一場高度爭議、帶有競選意味的演講——這是司法部歷史上首次公開的政治化表態。在我們看來，這一事件標誌着司法部在特朗普時代與民粹主義的結盟。如果連長期被視為最具隔離保護的美國司法體系都可以被民粹政治所塑造，那麼美聯儲——其結構更容易受到行政任命、總統施壓和公眾輿論影響——自然就更難以抵禦類似壓力。

公平而言，美聯儲的這一政治重塑並非源於鮑威爾主席個人的軟弱領導，或美聯儲內部突然發生的意識形態轉向，而是美國政治結構性力量的產物。當中位選民的偏好發生轉變，技術官僚的獨立空間便隨之收縮。在一個被民粹主義主導的政治體系中，美聯儲已無法再合理扮演一個逆勢而行、堅持反通脹優先的 “少數派機構”。相反，它正在有意或無意地參與民粹議程——優先考慮增長、就業與短期繁榮，即便代價是長期的通脹風險。因此，美聯儲 “獨立性” 的命運，並不由 FOMC 內部的爭論所塑造，而是由美國民主制度更廣泛的社會和政治思潮所決定。

——Clocktower Group 策略部